2015 оны Захиргааны ерөнхий хууль (ЗЕХ) болон 2016 оны Захиргааны хэрэг шүүхэд хянан шийдвэрлэх тухай хууль (ЗХШХШТХ)-ийн олон заалт Засгийн газрын холбогдох шийдвэр захиргааны шүүхийн харьяалалд байдаг гэдгийг илтгэдэг.

Жишээлбэл, ЗХШХШТХ-ийн 13.1-д “Захиргааны хэргийн шүүх Үндсэн хуулийн цэц болон өөр шүүхэд харьяалуулснаас бусад нийтийн эрх зүйн маргааныг хянан шийдвэрлэнэ” гэжээ. Эрүүгийн шүүх гэмт хэргийг, иргэний шүүх эрх зүйн маргааныг харьяалан шийдвэрлэдэг. Цэц Үндсэн хуулийн 66-р зүйлд заасны дагуу зөвхөн Үндсэн хууль зөрчсөн эсэх маргаан шийддэг.

Эдгээрээс бусад нийтийн эрх зүйн маргааныг захиргааны шүүх хянан шийдвэрлэх бөгөөд ийм маргаанд Засгийн газар хууль зөрчсөн эсэх маргаан багтдаг. 2002 оны Захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх тухай хуулийн 4-р зүйлд захиргааны хэргийн шүүхийн харьяаллыг тодорхой байгууллага, албан тушаалтныг нэрлэн зааж харьяалуулсан байсан бол 2016 оны ЗХШХШТХ-иар жагсаалтын зарчмаас татгалзаж маргааны шинж чанараар харьяалуулдаг болсон билээ. Тиймээс, захиргааны шүүх Цэц болон өөр шүүхэд харьяалуулснаас бусад бүх нийтийн эрх зүйн маргааныг харьяалан хянан шийдвэрлэнэ.

Захиргааны шүүх Засгийн газрын шийдвэрийг хянах эрх хэмжээгүй гэсэн байр суурийг ХЗДХ-ийн Дэд сайд Б.Энхбаяр баримталж буйгаа илэрхийлж, намайг хариу өгөхийг твиттерээр дамжуулан хүссэн байна. Тэрээр үүнийгээ хамгаалахын тулд дөрвөн үндэслэл хэлсний аль аль нь хүлээн зөвшөөрөгдөх боломжгүй гэдгийг энэхүү бичлэгээр товч харуулна. Дэд сайд бид хоёрын хоорондын харилцаанд ямар нэгэн асуудал, зөрчил байхгүй бөгөөд гагцхүү өөрсдийн үндэслэлтэй итгэлээр нийтийн ашиг сонирхлын төлөө мэргэжлийн маргаан өрнүүлж байгаа билээ.

Нэгд. “Захиргааны ерөнхий хуулийн 3.3-т “Захиргааны байгууллагын үйл ажиллагааг тухайлсан хуулиар зохицуулаагүйгээс бусад харилцааг энэ хуулиар зохицуулна” гэж заасан. Засгийн газрын үйл ажиллагааг нь Монгол Улсын Засгийн газрын тухай хуулиар зохицуулдаг” хэмээн Дэд сайд бичжээ. Энэ бодомж нь дээрх байр суурийг дэмжихгүй юм. ЗЕХ-ийн 3.3 нь захиргааны байгууллагын үйл ажиллагааг тусгайлсан хуулиар зохицуулсан бол тухайн хуулиар нарийвчлан зохицуулснаас бусад харилцааг ЗЕХ-аар зохицуулахыг л хэлдэг. Өөрөөр хэлбэл, Засгийн газрын тухай хууль, Сонгуулийн тухай хууль, Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хууль, Төрийн албаны тухай хууль зэрэг тусгайлсан хуулиар зохицуулаагүй харилцааг ЗЕХ зохицуулна гэсэн үг.

Хоёрт. “ЗЕХ-ийн 5.1-д нийтийн ашиг сонирхлыг илэрхийлэн захирамжилсан шийдвэр гаргадаг дараах нийтийн эрх зүйн этгээдийг захиргааны байгууллага гэж ойлгоно гээд 5.1.1-д “төрийн гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг төв, орон нутгийн бүх байгууллага” гэж заажээ. [Үндсэн хуулийн 38.1-д “Засгийн газар бол төрийн гүйцэтгэх дээд байгууллага мөн” гэж] зааснаар Засгийн газар нь төрийн гүйцэтгэх төв байгууллага биш бөгөөд төрийн гүйцэтгэх дээд байгууллага юм” хэмээн Дэд сайд бичжээ. Энд хуульд буй хэд хэдэн ойлголтыг хольсны улмаас алдаатай дүгнэлтэд хүрснийг хэлэхээс аргагүй.

“Гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг орон нутгийн бүх байгууллагад” зөвхөн тухайн орон нутагт үйлчлэх шийдвэр гаргах эрх хэмжээтэй баг, хороо, сум, дүүрэг, аймаг, нийслэлийн засаг дарга гэсэн гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг байгууллага багтдаг. Харин, “гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг төв бүх байгууллага” гэдэг нь гүйцэтгэх дээд байгууллага болох Засгийн газраас гадна Засгийн газрын тухай хуулийн 18.1-д заасан “Төрийн захиргааны төв байгууллага” болох яам, түүний харьяа агентлаг зэргийг багтаах бөгөөд эдгээр нь бүгд тодорхой орон нутаг төдийгүй Монгол Улсын нутаг дэвсгэрт үйлчлэх шийдвэр гаргах эрх хэмжээтэйгээрээ “гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг орон нутгийн байгууллага”-аас ялгаатай.

“Гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг төв байгууллага” гэдгийг зөвхөн яам гэсэн явцуу утгаар ойлгосон бол хууль тогтоогч ийм хоёр янзын нэр томьёог хэрэглэхгүй байх байсан бөгөөд энэ тохиолдолд захиргааны шүүхийн хяналтад зөвхөн яам харьяалагдаж харин засгийн газар төдийгүй Засгийн газрын агентлаг багтахгүй байх байсан. Учир нь, Засгийн газрын агентлаг төрийн захиргааны төв байгууллага биш юм. Тиймээс, хууль тогтоогч ЗЕХ-д “төрийн захиргааны төв байгууллага” гэсэн явцуу агуулгатай нэр томьёог хэрэглээгүй, харин “гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг төв байгууллага” гэсэн түүнээс өргөн агуулгатай нэр томьёог хэрэглэжээ. Тиймээс, Засгийн газар нь гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг төв бүх байгууллагын нэг учраас Засгийн газар захиргааны байгууллагад багтана (мэдээж ЗЕХ-ийн 5.1-т зааснаар захиргааны байгууллага илүү өргөн агуулгатай).

Гуравт, захиргааны хэргийн шүүх Засгийн газрын шийдвэрийг хянах эрх хэмжээ олгогдоогүй гэсэн агуулгатай 2/02 дугаар Цэцийн дүгнэлт 2005 онд гарч байсан учраас Засгийн газар захиргааны шүүхээр хянагдахгүй гэж Дэд сайд үзжээ. Гэвч, Цэцийн 2005 оны 2/02 дугаар дүгнэлт нь 2002 оны Захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх тухай хуулийн 4.1.1-тэй холбогдуулан гарсан бөгөөд энэхүү хууль бүхэлдээ хүчингүй болж оронд нь 2016 оны шинэ ЗХШХШТХ батлагдсан. Захиргааны хэргийн шүүх дээр дурдсанчлан энэ шинэ хуулийн 13.1-д заасан нийтийн эрх зүйн маргааны нэг хэсэг болох Засгийн газрын шийдвэр хуульд нийцсэн эсэх асуудлаар захиргааны хэрэг үүсгэх бүрэн эрхтэй. ЗХШХШТХ-ын 13.1 нь Үндсэн хууль зөрчсөн эсэх тухай Цэцийн нэг ч дүгнэлт, тогтоол гараагүй байгаа учраас 13.1-ийг Үндсэн хуульд нийцсэн гэж үзэх бөгөөд тэгэх хангалттай үндэслэл байгаа боловч энэ товч бичлэгт тайлбарлах боломж хязгаарлагдмал байна.

Дөрөвт, Үндсэн хуулийн 45-р зүйлийн 2-т “Засгийн газрын тогтоол, захирамж нь хууль тогтоомжид нийцээгүй бол Засгийн газар өөрөө буюу Улсын Их Хурал хүчингүй болгоно” гэж заасан нь уг асуудлыг шүүх харьяалахгүйг харуулж байна гэсэн үндэслэлийг Дэд сайд тавьж буй. Гэвч, энэхүү зохицуулалт нь захиргааны хэргийн урьдчилан шийдвэрлэх шат юм. Өөрөөр хэлбэл, Засгийн газар хууль зөрчсөн алдаагаа өөрөө засах эсхүл түүнийг томилсон УИХ уг алдааг нь засах боломж олгодог. Гэвч, бодит байдал дээр Засгийн газар болон УИХ уг алдаагаа засахгүй байх өндөр магадлалтай учраас уг асуудлаар эрх, хууль ёсны ашиг сонирхол нь зөрчигдсөн этгээд шүүхэд хандаж шийдвэрлүүлэх эрхтэй. Тийм ч учраас, Монгол Улсын иргэн “хууль, олон улсын гэрээнд заасан эрх, эрх чөлөө нь зөрчигдсөн гэж үзвэл уул эрхээ хамгаалуулахаар шүүхэд гомдол гаргах,” “шударга шүүхээр шүүлгэх” эрхтэй гэдгийг Үндсэн хуулийн 16-р зүйлийн 14-т тодорхой бичсэн.

Үндсэн хуулийн 47-р зүйлийн 1-д “Монгол Улсад шүүх эрх мэдлийг гагцхүү шүүх хэрэгжүүлнэ” гэж заасан. Шүүх эрх мэдэл бол хуулийг тайлбарлаж хэрэг, маргааныг үндэслэлтэйгээр шийдвэрлэх агуулгатай бөгөөд уг эрх мэдлийг зөвхөн хуулиар байгуулагдсан, хараат бус, төвийг сахисан шүүх хэрэгжүүлдэг. Урьдчилсан байдлаар маргааныг өөр байгууллага шийдвэрлэж болох боловч үүгээр гомдол гаргаж шүүхэд хандах боломжтой байх ёстой. Тийм ч учраас, Үндсэн хуулийн 47-р зүйлийн 2-т “Ямар ч нөхцөлд хуулиас гадуур шүүх байгуулах, шүүх эрх мэдлийг өөр байгууллага эрхлэн хэрэгжүүлэхийг хориглоно” гэж заасан.

Хууль тогтоомжид нийцээгүй Засгийн газрын тогтоол, захирамжийг Засгийн газар өөрөө эсхүл УИХ хүчингүй болгохгүй бол уг асуудлаар гомдол гарвал заавал шүүх дээр очиж шийдвэрлэгдэх ёстой. Зөвхөн Үндсэн хууль зөрчсөн эсэх маргаан шийдвэрлэх эрх хэмжээтэй Цэц Засгийн газрын тогтоол, захирамж хууль тогтоомжид нийцсэн эсэх асуудал (Үндсэн хуультай холбоотой биш бол)-ыг хүлээн авахгүй. Засгийн газар Үндсэн хууль зөрчсөн эсэх маргааныг Цэц, хууль зөрчсөн эсэх маргааныг шүүх шийдвэрлэх зааг ялгаатай.

Засгийн газрыг хуульд захируулахгүйгээр Үндсэн хуулийн 1-р зүйлийн 2-т заасан хууль дээдлэх зарчим бүрэн хэрэгжих боломжгүй юм. Үндсэн хуульд засгийн газрыг гүйцэтгэх дээд байгууллага гэж бичсэн нь доод шатны байгууллагаа удирдан захирамжлах агуулга илэрхийлснээс бус Засгийн газар хууль, түүний манаач болсон шүүхээс дээгүүр гэсэн утгагүй юм. Энэ асуудлыг улс төржилгүй, хөндлөнгөөс харьж, хууль дээдлэх ёсны төлөө санаа зовж буй дийлэнх хуульчид, судлаачид Засгийн газрын шийдвэр Захиргааны шүүхийн хяналтад байх ёстой гэдэгтэй санал нэгддэг. Жишээлбэл, Үндсэн хуулийн эх баригч Б.Чимид багш, судлаач Т.Алтангэрэл зэргийн хүмүүс 2005 онд Цэцийн 2/02 дугаар дүгнэлтийг үндэслэлтэйгээр шүүмжилж ярьж бичиж байсан. Энэ чухал асуудал дахин сөхөгдсөн тул хуульчид, судлаачид үгээ хэлнэ гэж итгэж байна.

Энэхүү товч бичлэгт би зөвхөн ЗЕХ болон ЗХШХШТХ-ийн хүрээнд хариу бичсэн бөгөөд эдгээр хуулийн хүрээнд энд дурдсанаас бусад үндэслэл яригдах боломжтой. Мөн, энэ бичлэгт Засгийн газар захиргааны шүүхийн хяналтад байх нь Үндсэн хуульд нийцсэн гэсэн байр суурь илүү үндэслэлтэй боловч эдгээр үндэслэлийг дэлгэрэнгүй авч хэлэлцсэнгүй. Мөн дээр дурдсан Цэцийн 2005 оны 2/02 дугаар дүгнэлт Үндсэн хуулийг гуйвуулан тайлбарласан бөгөөд энэ тухай байр сууриа дэлгэрэнгүй илэрхийлсэнгүй. Шаардлагатай бол эдгээрийн тухай хожим бичих болно.

Хаврын хурдан морины уралдааныг товлон зарласан Засгийн газрын тогтоолыг хэсэгчлэн түдгэлзүүлэх тухай захирамжийг захиргааны хэргийн шүүхийн шүүгч гаргасантай холбогдуулан Дэд сайд Б.Энхбаяр энд хэлэлцэж буй байр суурийг илэрхийлсэн. Түүний дээрх байр суурь үнэн зөв эсэхээс үл хамааран Засгийн газар гармагцаа хүчинтэй болсон шүүгчийн энэ захирамжийг биелүүлж 2017 оны 3 сарын 5-ны уралдааны товыг цуцлах ёстой байсан ч цуцлаагүйгээрээ, хийхийг зөвшөөрснөөрөө Засгийн газар хууль дээдлэх ёсыг ноцтой зөрчөөд байна. Үүгээрээ Засгийн газар, сайд нар Үндсэн хууль, Хүүхдийн эрхийн тухай конвенц, Хүүхдийн эрхийн тухай хуулийг зөрчиж, Хүний эрхийн үндэсний комиссын зөвлөмж, НҮБ-ий Хүүхдийн эрхийн хорооны зөвлөмж, Олон улсын хөдөлмөрийн байгууллагын зөвлөмж, бүр шүүхийн хүчин төгөлдөр шийдвэрийн алийг нь ч үл тоож байна. Эхний ээлжид олонх иргэний санал нэгдэж байгаар хүүхдийн амь нас, эрүүл мэндийг хамгаалахын тулд хаврын уралдааныг Монголын төр хориглох шаардлагатай байгаа ч үүнээс татгалзаж байна.

25 жил Засгийн газрыг хуульд бүрэн захируулж чадсангүй тул эрх зүйт төр биeлээгүй л байна. Энэ чухал зарчим улс төрчдийн ашигтай үeдээ хэлж шаардлагатай үeдээ үл тоодог хоосон үг болж ирлээ. Засгийн газар хууль, шүүхийн шийдвэрийг биeлүүлдэг болтол хууль дээдлэх ёс, хүний эрх бодит биш хоосон үг хэвэр байна. Хэн зөв нь бус хэн хүчтэй нь дийлдэг бурангуй ёс үл арилна. Одоогийн Засгий газарт буй гайгүй сайн хуульчдын нэг болох ХЗДХ-ийн Дэд сайд хүртэл Засгийн газрыг шүүхийн хяналтаас гадуур байх ёстой тухай номлож байгаа нь харамсалтай.

Хууль Зүйн профессор О.Мөнхсайхан